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《第一财经日报》:G20与全球气候治理的中国行动

发布时间:2016-08-30 浏览次数:417 来源:《第一财经日报》

   作者:何建坤、王韬、滕飞

  (829)气候变化已从单纯的环境保护问题上升为人类生存与发展问题。而对于中国而言,还有更加重要和紧迫的现实意义。改变中国以煤为主的能源结构和高污染高能耗的产业结构,是中国国内治理环境和应对全球气候变化的迫切要求。同时,积极应对气候变化也是中国广泛参与全球治理、构建人类命运共同体的国际责任与担当,更是实现可持续发展的内在要求。

  《巴黎协定》签署仪式开始以后,各国正紧锣密鼓地推动立法机构批准,向低碳和绿色发展的转型正成为世界潮流。中国作为世界最大的新兴发展中大国,需要积极推动经济与能源的转型,以引领世界共同转向更加可持续的发展。这对于提升未来中国经济的发展潜力,提高发展质量也意义重大。中国目前正处在“第十三个五年规划”的开局。“十三五”作为中国经济从高速发展转向“新常态”、创新型经济发展承前启后的重要阶段,需要抓住重要的改革窗口期,实现发展从量的积累到质的飞跃。“十三五”规划纲要中第四十六章为《积极应对全球气候变化》,体现了中国将应对气候变化提升到国家发展的战略高度,并将为此付出的巨大的国内努力。

  自十八大后,中国在气候变化的国际舞台上以更加积极开放的姿态开始与其他发达国家合作,同时也在气候外交上显示出了更加灵活务实的风格,不再把气候变化单纯视为发达国家与发展中国家发展权利的斗争,而是更多从全球视角出发,寻求中国在国际舞台上的应对以及引领全球气候变化问题所应该发挥的角色。

  G20与气候能源治理

  G20作为当今国际上重要的多边对话平台,致力于构建创新、活力、联动、包容的世界经济,同时也必须在应对气候变化问题中发挥重要的领导作用。这不仅仅是因为气候变化与世界经济和能源的可持续发展密切相关,更是因为分享世界经济发展成果,推动和帮助广大发展中国家实现可持续发展目标,G20必须正视气候变化会给发展中国家未来发展所带来的巨大风险,并采取相应措施减小其影响。

  在G20的框架下,通过深化与国际能源署(IEA)、欧佩克(OPEC)、国际能源论坛(IEF)、国际可再生能源机构(IRENA)、能源宪章组织(ECT)等国际机构合作,以及建立能源对话机制等手段,中国和其他国家将可以更有效、更深度地参与国际能源治理,包括有步骤地取消低效的化石能源补贴。这对于提高能源供应与投资安全,促进能源资源国的经济发展至关重要,同时也能为推动世界向低碳能源转型、应对气候变化产生积极作用。另一方面,G20下也设立绿色金融和落实气候资金议题,可以深入探讨如何推进全球金融机构的绿色化程度和向绿色产业配置资源,并且为在《联合国气候变化框架公约》下,继续讨论如何解决发展中国家应对气候变化的资金需求问题提供了重要的政治推动力。作为2016G20的主席国,中国将继续发挥在全球气候治理中的领导力,探索在G20平台进一步推动全球气候治理的更多可能性。

  1. G20与能源治理

  目前世界存在多个主要的国际性能源组织,这些能源治理机构是基于不同的目的、由不同的利益相关方发起成立的,因而其章程和宗旨各异,其管理手段也具有局限性。当前国际局势错综复杂,面临着多方的利益博弈,加之治理机构碎片化导致的机制性矛盾非常冲突,使全球能源治理进程受到极大阻碍。国际能源治理此时最需要的是统一协调和多边对话,而占全球90%GDP80%贸易的G20无疑是提供这种协调机制的理想平台。中国快速增长的能源需求使中国成为了全球能源治理构架中日益重要的角色,而中国在海外日益庞大的能源投资和进口也要求中国在国际能源治理中发挥更主动和有领导力的作用。2014年,中国已经成为世界最大的原油进口国,中国能源企业的海外投资累计超过2000亿美元,同时中国也是世界最大的风电与太阳能设备出口国。无论是对化石能源的投资与贸易,还是可再生能源的发展,中国都有举足轻重的影响力,也面临着越来越无法忽视的国际治理挑战。

  G20为世界主要经济体与不同国际机构之间的对话搭建了非正式的平台,中国可以依托G20开放式的交流对话机制,采取两步走的方式加深对国际能源治理的参与。第一步,继续深化在国际能源治理中的重要议题上与国际机构的交流与合作。近期中国已正式成为国际能源署的联盟国,并由中国人当选了国际能源论坛的新任秘书长,中国与相关国际能源组织的交流合作正在日益深化。第二步,逐步推动G20改革,在G20框架下整合已有的国际能源网络和能源管理机构,使其成为这些网络的中枢,将当前一年一度的领导人峰会、一年一度的能源部长会议、每年三次的能源工作组的运作模式提升为“领导人峰会-能源部长会议-能源主管部门与国际机构对话会议-能源工作组会议”四级联动多层次能源对话机制,并设立能源对话与治理的常设秘书处以发挥联系、磋商和协调的作用,统筹协调现有的多元治理结构,发挥G20作为全球能源治理指导机构与协调中心的作用。

  2. 气候资金与绿色金融

  作为争执最激烈的议题之一,气候变化资金问题一直都是气候变化谈判中最受关注的话题。

2009年哥本哈根会议达成协议草案要求发达国家将向发展中国家提供每年1000亿美元的应对气候变化资金,到《巴黎协定》要求发达国家继续向发展中国家提供资金援助,帮助后者减少碳排放以及适应气候变化,同时鼓励其他国家在自愿基础上提供援助。气候变化资金协议前进的每一步都充满了发达国家与发展中国家的争执与妥协。而G20成员均为《联合国气候变化框架公约》缔约方,在遵循《公约》原则和规定的基础上,各国需利用G20的平台继续积极落实巴黎大会在气候资金等问题上达成的成果,并为各方在《公约》框架下继续讨论如何解决发展中国家应对气候资金需求等问题提供积极的解决方案。

  另一方面,中国以煤为主的能源体系也存在大量对化石能源的无效补贴。这些补贴鼓励了不必要的供应和需求,并因此阻碍了能效和可再生能源的发展。国际能源署估算2014年中国对消费端化石能源的补贴约为174亿美元,如果再包括使用化石燃料所带来的外部性成本,这个数字将更高。2009年,G20领导人首次承诺将取消没有效率的化石能源补贴,这一承诺在之后的每一次G20峰会上都得到重申。中国、美国和德国,成为第一批自愿相互进行化石能源补贴评估的二十国集团国家,以此来加速实现取消化石能源补贴的承诺。

  中国正在推动绿色金融创新,并于2015年成立中国金融学会绿色金融专业委员会。作为一种市场化的制度安排,金融在促进环境保护和生态建设方面具有十分重要的作用。通过绿色债券、绿色证券、绿色保险、环境基金等创新型金融产品,加强金融政策与产业政策的协调配合,可以有效减少对高能耗高污染行业、环境违法企业的资金支持,引导资源向绿色和低碳行业的配置。这既可以减少对化石能源消费的无效补贴,也可以为中国和世界的能源转型和应对气候变化提供资金。根据最近的研究报告预计,未来五年中国用于低碳建筑、绿色交通和清洁能源三大行业的低碳城市建设所需投资总额将达到6.6万亿元人民币。

  3. 中国作为G20主席国推动气候与能源治理

  G20是中国首次以创始国成员和核心国成员的重要身份参与的全球经济治理机制,为中国提升全球能源治理领导力提供了世所瞩目的中心舞台。短期来看,中国应该把能源治理提高为2016G20峰会的关键议程之一,延续前几届峰会对能源问题的重视并争取有所突破;中长期来看,通过推动G20的顶层设计和框架建设,中国与其他成员一起可以将G20改造成为全球能源与气候治理最重要的指导机构与协调中心。

  在中国成为G20轮值主席国期间,中国可以考虑将G20下的能源与气候治理与下列几个重大的战略目标结合起来推进,包括“一带一路发展倡议”、“基础设施互联互通”、《中国制造2025》以及“支持发展中国家工业化”。在签署了新的《国际能源宪章宣言》后,有研究建议中国可以考虑推动达成“跨国能源投资协议”,以推动在能源发达地区的能源项目投资,同时提高安全性与透明度。该协议将在很大程度上与中国全力推动的“一带一路”战略和亚投行相呼应,使中国更好融入和改善世界治理体系。针对能源基础设施的行动计划与G20的核心议题——推动全球发展的目标是一致的,因此可以整合成为G20全球治理框架的一部分。另外,中国也可以与其他主要倡议国家一起合作,利用当前低油价的契机,为推动消除取消低效的化石能源补贴制定切实可行的步骤和时间表。 

  国际气候治理的中国声音

  1. 中国是国际气候治理新理念的引领者

  习近平主席出席巴黎气候大会并在开幕式上做重要讲话,提出作为全球治理的一个重要领域,要以应对气候变化的全球努力为借鉴,探索未来全球治理的新模式,并提出建设人类命运共同体,创造合作共赢、公平正义、共同发展的“三个未来”。中国积极促进巴黎气候大会成功,正是实践习主席提出的全球治理新理念、深度参与全球治理、体现大国责任担当的成功范例,已经并继续为全球气候治理新机制的形成和发展发挥重要的指导性作用。

  《巴黎协定》新机制体现了世界各国合作共赢、共同发展的理念和原则。新机制在激励各国自主贡献和行动,并不断加大力度,在构建人类命运共同体的大前提下,促进各国统筹协调国内发展目标与全球减排需求,寻求自身发展利益与应对气候威胁的价值平衡。协定中“强调气候变化行动、应对和影响与平等获得可持续发展和消除贫困有着内在的关系”,突出各国都要走上气候适宜型的低碳经济发展路径,实现“发展”与“降碳”的双赢。把应对气候变化的长期目标与保障粮食安全、消除贫困与可持续发展密切结合起来,统筹部署,实现多方共赢的目标。因此,应对气候变化长期减排目标下的低碳经济转型,不应成为对经济社会发展的制约,而是应作为难得的发展机遇,更是各国实现自身可持续发展的根本路径。

  对发展中国家而言,在工业化和现代化进程中要同时实现发展和低碳的双重目标,既需要自身发展方式的低碳转型,也需要发达国家资金、技术和能力建设上的支持。在全球气候变化合作进程中,要为其创造一个公平实现可持续发展的机遇。所以,《巴黎协定》新机制的实施,就要求各国摒弃“零和博弈”的狭隘思维,而转向“共和博弈”的合作共赢。

  气候治理新机制要体现公平和公正原则,这也是《巴黎协定》新机制有效执行的根本保障。《巴黎协定》强调全球各国共同行动要体现“共同但有区别的责任”原则,公平原则和各自能力原则,区分了发达国家和发展中国家不同的历史责任和现实义务。发达国家除率先减排外,有义务为发展中国家和适应两方面提供资金支助,同时发展中国家也要努力走上低碳经济发展路径。在公平原则指导下,全球气候治理的中国行动对发达国家和发展中国家的自主贡献和行动的衡量准则,成为发达国家和发展中国家加强互惠合作行动的基础,从而保障《巴黎协定》新机制的有效实施。在这一原则下,《巴黎协定》中对减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等各要素都做了全面平衡的安排。

  2. 中国是气候变化国际治理体系的积极推动者

  在巴黎气候变化大会前,中国政府利用领导高层互访契机,加强与各国在气候变化领域的交流与合作,分别与美国、欧盟、英国、基础四国等国家发表气候变化联合声明。中国积极与“基础四国”、“立场相近发展中国家”等建立磋商机制,与发展中国家加强对话沟通,开展务实合作,赢得国际社会积极反响,在应对气候变化领域与各国增进理解,进一步扩大共识,为推动气候变化谈判多边进程做出了重要贡献。

  中国政府积极推动应对气候变化南南合作,近年来通过向发展中国家低碳节能产品,组织气候变化培训班,加强对发展中国家的援助。20149月,国务院副总理张高丽作为习近平主席特使出席在纽约召开的联合国气候峰会时宣布,中国将大力推进应对气候变化南南合作,从2015年开始在现有基础上把每年的资金支持翻一番,建立气候变化南南合作基金。中国已经提供600万美元资金支持联合国秘书长推动应对气候变化南南合作。2011~2015年,中国已安排4.1亿元资金用于支持小岛屿国家、最不发达国家、非洲国家等应对气候变化。20159月,习近平主席访美期间,正式宣布中国政府出资200亿元人民币建立中国气候变化南南合作基金。该基金在支持其他发展中国家应对气候变化、向绿色低碳发展转型,包括增强其使用绿色气候基金资金的能力和气候适应力,严格控制对国内以及国外高污染高排放项目的投资。该基金的建立是中国政府推进气候治理南南合作,向发展水平较为落后的国家和地区提供支持的务实举措。中国正在启动在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目,继续推进清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧型城市建设等领域的国际合作,并帮助它们提高融资能力。

   (作者何建坤系清华大学低碳经济研究院院长、管理科学与工程专业教授; 王韬系第一财经研究院助理院长;縢飞系清华大学能源环境经济研究所副教授)