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《中国经济时报》:以生态红线为基准谋划国土空间开发

发布时间:2016-10-14 浏览次数:751 来源:《中国经济时报》

(作者:吴平)

随着经济发展和生态保护的双重诉求不断被提上发展议程,判别和保护国土空间的生态红线具有越来越重要的现实意义。生态红线保障了国土空间基本的生态安全,是可持续发展的生态保障。国土空间生态红线的实质是维护最低限度的生态安全格局,也就是维护生态系统服务最基本和最关键的土地和空间格局。

国土空间的开发利用必须以土地的生态过程和格局为依据,应优先进行生态红线即生态安全格局的控制,再根据经济社会发展需要进行建设用地的规划和布局。基于生态安全格局的城镇发展格局,即用尽可能少的土地,维护城市的基本生态系统服务,同时为城市发展提供充足的建设用地,是实现精明保护与精明增长,从而实现生态文明的有效途径。

   确保生态安全 兼顾多种目标

生态基底为人类提供丰富完整的生态服务,满足人类的各项需求。因此生态安全格局针对城市发展的方方面面,从生态角度保证城市健康运行的基本安全,它主要涉及生态系统的气候调节、水源涵养、氧气供给等基本功能,以及退化生态系统恢复、生态系统自身健康维持、景观格局优化,以及对经济社会发展需求的满足等其他功能。多种功能往往不可能同时达到最大化,而且任何一种功能都或正或负地与其他功能相关,因此需要对主要功能进行权衡分析,实现多目标的协同发展,从而为相关生态规划的制定和生态系统的综合管理提供科学依据,最终更好地为人类谋福祉。

在确保生态安全的前提下兼顾多种目标,需要对生态基底条件有深刻的认识,同时对地区生态需求有精确的感知。在大数据分析技术、计算机处理技术、地理信息系统等日臻成熟的背景下,可以完成单项目标的最大化描述,形成水源涵养、洪水调蓄、荒漠化防治、水土保持、生物多样性保护等不同类型的安全格局,进而针对不同城市发展情景需求,模拟不同人口数量、发展目标等要求下生态效益的最大化方案,继而因应情景“整合”单一安全格局,形成综合的生态安全格局。作为国土空间、区域范围、城市空间生态安全的保障,生态安全格局提供了城市的基本生态系统服务,同时基础性地定义了城市发展方向,使得土地的生态过程和格局先行于城市的发展建设规划——优先进行不建设区域的控制,再根据经济社会发展需要进行建设用地规划和布局。这保障了发展建设不会“超纲越界”,增强了发展的基础安全性。

   新常态下更应注重生态安全

新中国成立后尤其是改革开放以来,我国城镇人口数量快速增加,生产力水平显著提高。总体来看,开发规模和强度的增大导致整体国土空间都呈现出生态承载能力下降、生态环境恶化的局面。同时,随着经济活动不断由东向西、由沿海向内地推进,发展战略在不断发生着转变,因此经济—生态环境的关系也随着发展方式的不同而不断变化:从改革开放后大力推进东南沿海地区经济发展,强调经济建设快速有效地进行;到“新常态”出现后着重强调“生态文明”“绿色发展”,探索“经济”与“生态”协同发展模式,使其成为“带动内地发展”“优化沿海发展”的新标杆。

在不同的发展阶段,国土空间开发对于生态环境有不同的需求,会由索取资源到恢复保育,再到耦合共赢。居民对生态系统服务有各异的要求,会逐渐由生存需求过渡到精神需求,再到和谐共存。新常态下迫切需要构建适合当前发展阶段的生态安全格局,从而既不妨碍经济发展需求,又能最大程度地降低对生态环境的破坏。通过构建评价指标体系,运用耦合度模型,基于区域经济发展综合指数与生态环境安全综合指数,可以对我国生态安全功能区经济发展与生态环境耦合度进行定量度量。随着城市化的不断加深,还应不断修正生态系统功能的新需求,不断改变经济—生态耦合的目标,从而不断调整生态政策以保证安全格局的与时俱进,保证国土空间利用的因时而动。

   多策并举保障国土空间安全开发

在探讨生态红线即安全格局及国土空间集约高效利用方案的基础上,保障规划方案的顺利实施需要各社会阶层、各利益群体、各职能部门的协调配合。而协调配合的基础,应当以立法的方式将安全格局上升到“不可违背”“不可逾越”的高度,在此基础上,需要专业职能部门的精确控制,同时需要全社会成员的共同参与和监督。

首先,将国土尺度生态安全格局纳入法定规划体系。在具体规划编制中,广泛征求各部门和利益相关者的意见,通过多方博弈最终确定其空间边界。生态安全格局的最终成果应该通过立法和相关政策实现永久性的保护,使之成为保障国土、区域和城市生态安全的永久性格局,并限制无序的城市扩张和人类活动。

其次,要有专门的管理部门负责区域生态安全格局的维护。为保证区域生态安全格局的有效实施,并统筹协调各个行业、不同地方政府在安全格局内的合理发展,应该成立专门的区域生态安全格局管理部门作为实施主体。管理部门可以通过一系列行政手段保障国土空间的安全开发,如制止为了短期的经济利益在安全格局内建设大型永久设施的行为,通过议事协调机构协调各个行业、不同地方政府的经济利益,并使其与生态利益相协调。

最后,结合全国主体功能区划推进国土空间安全格局的建立与集约开发。在禁止开发地区,推动自然保护区、湿地空间、森林公园、海洋空间等生态功能区的生态修复,提高对主要生态保护区的监管能力,保护区域内的生物多样性和珍稀动植物基因库。在控制限制开发地区,强化人口和产业相对集聚的城镇地区工业与生活环境的协调治理,加强对资源开采加工等产业活动的生态监管,积极推进资源开发地区的开发节奏、步骤、程度的控制方案实施,从而提高经济—生态协同发展的监控能力。

   以生态安全为基础构建开发格局

国土空间作为经济社会发展的空间载体,其空间格局将直接决定开发建设的资源环境要素组合效率。生态安全格局是实现可持续发展的基础保障,有利于促进生态系统与社会经济系统的协调。在经济快速发展地区,构建生态安全格局的目标首先是保护生态系统的稳定性,并通过水平方向的有机链接,为经济的快速增长提供生态保障与环境支撑;在生态脆弱地区,其生态环境具有脆弱性和易变性的特点,加强区域景观建设和生态安全控制,有利于将景观演化导入良性循环;而在一些关键、重大工程的建设中,生态安全格局为重大工程的顺利进行和区域环境保护保驾护航。

国土空间开发格局的构建应以生态安全格局为基础。我国现行开发的区域特点是东南沿海长三角、珠三角、京津冀等城市群地区快速发展,资源占用比例高、生态环境压力大;内陆地区推进缓慢甚至长期停滞不前,经济发展相对缓慢,资源本底差,生态安全格局面临威胁,处于经济、生态的双重困境。因此需在“区域协调发展”方针的指引下培育内陆地区经济增长极,从而优化国土空间格局、转变国家经济布局与发展方式、积极应对世界经济格局调整。加强沿海—内陆的人流、物流、信息流的深刻联系互动,从而带动发展资源生产力要素由东向西、由南向北流动,同时平衡整体国土空间的自然资源占用。需“点、线、面”相结合,构建“城市群—发展轴—经济区”区域空间体系,合理配置各发展单元的功能,站在国土空间一体化的角度全盘考虑,增强区域发展协调性,利用竞争关系提升国土空间的竞争能力,利用协同关系促进国土空间的整体优化,形成国际化大都市—大城市—小城镇—农村,东南沿海、东北老工业基地、西南边陲、西北内陆地区、中部地区等各层级各单元各司其职、相互配合、共赢发展的国土空间开发格局。坚持先规划后建设的原则改革城市总体规划编制方法,以生态格局为基础合理划定城市开发边界。把握好城市定位,注重开发强度管控,实现城市开发边界和生态红线“两线合一”,国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”。杜绝对生态红线划定各自为政的现象,统筹各个部门根据业务范围划定的专项红线,实现一张图、一条线,统一目标和发展成果。

(作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)